Reforma energética (México, 2013): características, ventajas, desventajas
La reforma energética (México, 2013) fue un cambio constitucional presentada por Enrique Peña Nieto, presidente mexicano en ese momento, el 12 de agosto de 2013. La reforma fue aprobada por el Senado y el Congreso en diciembre de ese mismo año, entrando en vigor el día 21, cuando fue publicada por el Diario Oficial de la Federación.
El ámbito del cambio legislativo fue la política energética del Estado mexicano, especialmente en lo referente al petróleo y su explotación. En 1938, el presidente Lázaro Cárdenas había nacionalizado la industria petrolera y, décadas después, se habían producido otras reformas que reforzaron la explotación de esos recursos por el Estado.
La intención de Peña Nieto fue liberalizar en parte ese mercado. Aunque la reforma mantuvo la propiedad de los yacimientos en manos del Estado, su aprobación abrió la posibilidad de que fueran explotados por empresas privadas.
Igualmente, promovió el desarrollo del sistema eléctrico para que estuviera basado en principios económicos, aunque se mantuvo la potestad de regulación por parte estatal. Esta reforma tuvo, y aún tiene, defensores y opositores. Dependiendo del sector, se apuntan diferentes ventajas y desventajas de su implantación.
Índice del artículo
La Constitución de 1917, producto de la Revolución Mexicana, incluía un artículo fundamental para la política energética del país. Así, el artículo 27 establecía el control estatal sobre el subsuelo del país y sus recursos naturales, incluidos el petróleo y el resto de los carburos de hidrógeno.
Además, establecía que el gobierno podía ofrecer concesiones a los particulares para explotar los yacimientos.
La ley reguladora del artículo constitucional mencionado no llegó a ser desarrollada hasta mucho después. Fue en 1938 cuando el presidente Lázaro Cárdenas emitió un decreto por el que nacionalizaba la industria petrolera y daba al Estado el derecho exclusivo para explotar los hidrocarburos.
Durante ese mismo periodo, se publicó una ley para crear los instrumentos necesarios para celebrar contratos con particulares para que pudieran explotar los yacimientos, aunque siempre por cuenta del Gobierno Federal. Igualmente, estableció las condiciones para la distribución del gas.
En 1958, una nueva Ley afectaba al artículo 27 de la Constitucional. En este caso, la opción de firmar contratos con particulares quedó eliminada. De esta forma, todas las actividades productivas quedaron en manos de Petróleos Mexicanos. Dos años después, esta ley quedó incluida en la propia Carta Magna.
Tras varias décadas con la misma legislación, el 1999 se empezó a hablar sobre una nueva reforma energética. El presidente Ernesto Zedillo presentó una iniciativa de ley ante el Senado para que legislara acerca de la privatización de algunas áreas de los sectores eléctricos y petroleros.
El gobierno de Felipe Calderón, ya en 2008, proclamó la necesidad de realizar una reforma energética profunda en el país. La intención del mandatario era abrir la industria petrolera a las empresas privadas.
Su propuesta era reformar el funcionamiento jurídico de Petróleos Mexicanos y del resto de los organismos relacionados con el sector energético. Con ese cambio, podrían firmar contratos con terceros para potenciar la actividad industrial. No obstante, la reforma no tocaba la propiedad de los recursos, que siguieron estando en manos estatales.
Calderón afirmó que PEMEX estaba en un estado casi de quiebra. Los motivos eran la caída de la producción de crudo y de las reservas, por lo que era fundamental buscar nuevos yacimientos en aguas profundas. Sin embargo, la falta de experiencia de la empresa en esa actividad, hacía necesaria la búsqueda de socios privados.
Cuando era todavía candidato a la presidencia del país, Peña Nieto se comprometió a realizar una nueva reforma energética. El político señaló que era la única manera de disminuir los precios de la electricidad y que la población se beneficiara.
Tras ganar las elecciones, Peña Nieto se puso manos a la obra. Su reforma fue aprobada finalmente en diciembre de 2013. En ella, abrió el mercado energético para que las empresas compitieran por su explotación.
Aunque, en líneas generales, PEMEX había obtenido buenos resultados durante cincuenta años, el mercado global había cambiado mucho. La necesidad de adecuarse a la nueva realidad fue uno de los motivos aducidos para realizar la reforma.
El cambio legislativo fue profundo. Los diferentes organismos que participaron en la reforma tuvieron que elaborar siete leyes y reformar otras ocho que ya estaban en funcionamiento.
Las 7 leyes nuevas que tuvieron que promulgarse fueron las siguientes:
Ley de Hidrocarburos. 2. Ley de la Industria Eléctrica. 3. Ley de Energía Geotérmica. 4. Ley de Petróleos Mexicanos. 5. Ley de la Comisión Federal de Electricidad. 6. Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética. 7. Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
Por su parte, las ocho que se reformaron fueron:
Ley de Inversión Extranjera. 2. Ley Minera. 3. Ley de Asociaciones Público Privadas. 4. Ley de Aguas Nacionales. 5. Ley Federal de las Entidades Paraestatales. 6. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. 7. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. 8. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
La reforma impulsada por el gobierno de Peña Nieto no derogó la propiedad estatal de los hidrocarburos un de la renta petrolera.
En cambio, se eliminó la parte añadida en 1960 al artículo 27 de la Constitución. Esa modificación prohibía que los contratos para la extracción de hidrocarburos. Con la reforma, pasaba a ser legal la participación del sector privado en la explotación y exploración de yacimientos de hidrocarburos a cambio de un pago en función de los beneficios.
De igual manera, la reforma suprimió totalmente el artículo 28 de la Constitución, con lo que pasaba a permitirse que los particulares participaran directamente en la cadena de valor tras la extracción. Esto implicaba a asuntos como el transporte como el refinado. Para ello, las empresas debían solicitar permiso al Estado.
Por último, PEMEX quedó dividida en dos partes. La primera pasaba a ocuparse de la exploración y la producción, mientras las segunda se hacía cargo de la transformación industrial.
Con la reforma energética, se creaban cuatro tipos de contratos combinables en materia de hidrocarburos. Estos pueden ser de servicios, de utilidad compartida, de producción compartida y de licencias. Mediantes los tres últimos, el Estado puede transferir a los contratistas los riesgos financieros y ecológicos de la explotación.
Cada uno de los contratos firmados deben ser aprobados por el Estado mexicano y pasar por un proceso de licitación pública. DE acuerdo a la ley, el ganador será el que más beneficios ofrezca al país.
Se celebrarán contratos de servicios, utilidad y producción compartida así como licencias que serán asignados por el Estado mexicano a través de licitaciones públicas, donde el proveedor ganador será aquel que ofrezca la mayor ganancia para el país.
Por otra parte, las empresas ganadoras de las licitaciones tienen permiso para participar en la actividad bursátil.
Por último el gobierno se reserva la potestad de suspender aquellos contratos que incumplan las condiciones con las que fueron firmados, tanto por no cumplir con los trabajos o por haber proporcionado información falsa. Todas las empresas concesionarias quedan sujetas a la legislación mexicana.
Uno de los puntos claves de la reforma fue la apertura a la competencia entre empresas para hacerse cargo de las explotaciones. Así, la reforma permite que empresas privadas, ya sean nacionales o extranjeras, inviertan en los yacimientos de hidrocarburos.
Para controlar el sector energético, el Estado mexicano estableció que cuatro instituciones se encargaran de supervisar toda la reforma. Estas eran la Secretaría de Energía (Sener), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y el Fondo Mexicano del Petróleo.
Todas las empresas que pasen a formar parte del mercado energético en México deben pasar por el control de esos cuatro organismos, ya sea para la obtención de contratos o para cobrar las ganancias.
Una de las grandes preocupaciones de muchos sectores era controlar que no se produjeran casos de corrupción. La reforma, para evitarlo, estableció una serie de mecanismos para garantizar la transparencia.
Entre estos procedimientos se encuentra la obligación de hacer públicos todos los contratos concertados, además de los pagos que se realicen a las empresas involucradas.
Igualmente, quedó prohibido que cualquier miembro de las comisiones e instituciones gubernamentales se reúnan en privado con directivos de las empresas petroleras.
La reforma promulgada también supuso cambios en PEMEX y la CFE. De esta forma, ambos organismos pasaron a convertirse en empresas productivas del Estado. Ambas quedaban obligadas también a competir en igualdad de condiciones con las compañías privadas.
Esto implicaba la modificación de su manera de organizarse, adoptando una manera de funcionar similar al de una empresa privada. Para ello, debían nombrar un director que se encargara de la operativa diaria y, además, elegir un consejo de administración, responsable de las decisiones tomadas.
Las nuevas leyes sobre explotación de hidrocarburos elimina la opción de que la zona otorgada a un particular mediante un contrato abarque terrenos que ya tengan un propietario.
Si alguna empresa está interesada en comenzar a explorar en un área con un dueños, debe llegar a un acuerdo previo con el propietario.
Ene se acuerdo, tiene que quedar claramente reflejado el porcentaje de las ganancias que la empresa debe pagar al dueño del terreno. Según la ley, este será de entre un 0.5% a 2% si explota petróleo o gas natural, y de 0.5% a 3% si explota gas de esquisto.
La reforma también tuvo en cuenta la posibilidad de que aparecieran yacimientos en zonas marítimas fronterizas con los Estados Unidos. En ese caso, la legislación recoge que PEMEX debe participar como socio del proyecto.
Por parte estadounidenses, el Senado aprobó en diciembre de 2013 el Acuerdo Transfronterizo de Hidrocarburos. Mediante esta norma, aceptaba colaborar con México para extraer materiales en una superficie de más de medio millos de hectáreas situadas en el Golfo de México.
Aparte de la explotación de yacimientos de hidrocarburos, la nueva legislación también introducía cambios en la política de precios de los combustibles.
En el caso de la gasolina y el diesel, se establecían unos plazos para liberalizar el precio. La fecha límite para que esto sucediera era el 1 de enero de 2018. A partir de esa fecha, en Estado no tendría potestad para limitar o controlar el precio de esas sustancias.
En cuanto a las tarifas eléctricas, la reforma no incluía ningún cambio sobre lo establecido hasta la fecha.
A la hora de que el Estado recibiera su parte de los beneficios obtenidos, la reforma energética estableció que el encargado de recibir todos los ingresos sería el Fondo Mexicano del Petroleo. La única excepción era lo obtenido por las contribuciones derivadas de las asignaciones recogidas en el artículo 27 de la Constitución.
Igualmente, esta Fondo pasó a ser el encargado de administrar y realizar los pagos establecidos en los contratos.
Todos los ingresos recibidos como proporción del valor, en bruto, de los hidrocarburos obtenidos, tienen que ser destinados, previo paso por el Fondo Mexicano del Petróleo, a los llamados Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.
Uno de los aspectos menos conocidos de la reforma es el impulso que pretendía dar a las energías renovables. Para que estas ganaran terreno, se eliminaron algunos obstáculos jurídicos que impedían nuevos proyectos. Aparte de esto, se facilitaban los créditos verdes preferenciales
Por último, el Estado creó un organismo para controlar las actividades del sector hidrocarburos en materia de seguridad, tanto industrial como medioambiental.
La reforma energética recibió, desde su implantación, críticas positivas y negativas. Los resultados aún están siendo analizados, ya que hace pocos años desde que comenzara a funcionar. Los expertos, muchas veces dependiendo de su posicionamiento, señalan varias ventajas e inconvenientes.
Muchos analistas consideran que la reestructuración organizativa de PEMEX en uno de los puntos positivos de la reforma.
Por otra parte, señalan que la imagen internacional del país ha salido reforzada y que eso ha supuesto un crecimiento de la inversión privada. Este capital se está utilizando para explorar nuevos yacimientos en aguas profundas.
De acuerdo a los datos publicados por los favorables a la reforma, los resultados hasta el momento son positivos en cuanto a las inversiones. Se han firmado más de 70 contratos, lo que supone casi 60000 millones de dólares de inversiones. El cálculo de los beneficios para el Estado es de un 70% de esa cantidad.
Por otra parte, también afirman que la entrada de nuevos actores en el mercado eléctrico es una buena noticia para el país.
Los opositores a las medidas reformistas apuntan como principal desventaja la pérdida de autonomía por parte del Estado. Para ello, confiar plenamente en la empresa privada supone acabar siendo dependiente de ella.
Igualmente, acusan al gobierno de no haber creado suficientes mecanismos para abordar la corrupción en PEMEX, así como de que existe poca claridad en el reparto de beneficios.
Sobre algunos temas concretos, la esperada reducción de los precios de la gasolina no se ha producido. Aunque el gobierno, tal y como estaba recogido en la legislación, ha ido reduciendo los subsidios, la liberalización no ha supuesto ventajas para los consumidores.
Algo similar ha ocurrido con el precio del gas LP, el más usado en los hogares. Este pasó de costar 7,12 pesos por litro en 2016 a los 10,83 dos años después.
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